发展社区服务　推进社区建设

编者按：社区服务是改革中出现的新生事物。做好社区服务工作是社会发展进步的客观要求，是深化改革、加快经济发展的重要举措，是建立和完善社会保障制度与社会化服务体系的必然要求，也是加强社会主义精神文明建设的题中应有之义。近几年来，南京市玄武区主动适应城区改革和经济发展的要求，适应“小政府、大社会”的发展趋势，走出了一条以社区服务为突破口，加强社区建设，创建文明城区的发展之路。本报前些时发表的通讯《造福于民的工程——南京市玄武区开展社区服务的调查》对此专门进行了报道，后来又为此专门召开了座谈会。这里，我们将座谈会上部分同志的发言摘要编发，以期能对推进全国范围内的社区服务工作有所裨益。

中共江苏省委副书记顾浩

社区服务是现代文明的重要标志，做好社区服务工作是社会发展进步的客观要求，是深化改革、加快经济发展的重要举措，是建立和完善社会保障制度与社会化服务体系的必然要求，也是加强社会主义精神文明建设的题中应有之义。近年来，我省的社区服务工作在国家民政部等有关部门的关心指导下，经过社会各界特别是民政部门的努力，从无到有，从小到大，社区服务网络初具规模，齐抓共建的工作格局和社会氛围已初步形成。社区服务是伴随改革开放而产生的新事物。我省社区服务工作虽然取得了一定成绩，出现了玄武区这样的先进典型，但从发展的角度看还处于起步阶段，与社会需求和人民群众的期望相比，不少方面还存在较大差距。而且，现在无论从理论上、实践上来说，都有许多新情况、新问题，需要我们进一步研究和探索。

中国社会科学院社会学所所长陆学艺

大家知道，我们社会正处于计划经济向社会主义市场经济转化的时期，也处于农业社会、乡村社会向城市社会、现代社会转型的时期。在这个时期中，政府职能在变，企业单位职能也在变。原来统包统管的事，企业现在不管了。这些职工、居民原来依靠单位的观念很强，但现在如住房、医疗等很多单位不管了。有一个现象值得大家深思，一方面改革开放20年以来，经济发展很快，居民收入增加也很快，95％以上的居民收入有了大幅度的提高，但另一方面大家却还是不满意，意见不少。集中体现在生产生活方式改变之后，社会组织的服务系统、条件没有跟上。所以，开展社区服务符合社会发展的要求。有些事情，政府不管了，单位不管了，总要有个地方管，产生社区服务的必然性、必要性是很清楚的。80年代初，这个问题在我国就已提出，而且在南京、武汉、上海、天津等大城市开展得比较好，现在已进入了一个新的发展阶段。应该说，南京市玄武区在社区服务方面有10多年的经验，是走在前面的。但就全国而言，社区服务的普及工作做得还不够。我最近调查发现一个问题：在县城的社会组织方式上，过去城镇人口很少，居委会也不多。经过20多年的发展，一个县城甚至有些镇已有了10万8万甚至20多万城镇人口。据我在湖北的调查，现在县城依然叫城关镇，居委会仍然很少，已成为城镇人口的居民大多仍按村委会的方式进行管理。基层的组织制度明显存在问题。

天津、武汉、上海、北京等地的社区服务工作是比较好的，而南京市玄武区尤其是走在了前面。我认为，在这些比较发达的地区，已经有基础的地方，要大力推广玄武的经验。现在社会学界在谈到“社区”这个概念时都知道它最早是德国的学者提出的。而社区在中国到底指哪一块，对农村而言，县、乡、村三级，我主张是指乡，县太大，村不全。而城市，则应指到街道这一级。现在我国农村叫村民自治委员会，而城市的居民委员会还没有“自治”两个字。我认为城市自治可以试点推行。行政化的服务，就是说政府管社会，有好的一面，但基层社会更应靠自治。现在的居民成分已发生了很大变化，从定义上来讲，社区有一个主要性质就是“公众性”，像玄武区这样的地方是否可以搞一定的试点工作。

国家计委社会发展研究所研究员郭继严

长期以来，国有经济的一大弊端就是“企业办社会”，企业除了火葬场不开，什么都开。这些工作本应由社会来管，但现实是社会无人管，企业背上了很重的包袱。而同时政府却只管企业，不管社会问题。政府和企业的职能出现了倒置和错位。企业不应办社会，社会职能应由政府负担，已成为共识。但反过来又出现一个问题，政府由哪个部门来管，为此我们也动了不少脑筋，遇到不少难题。这次看了玄武区的材料我觉得找到了一条政府如何转变职能、企业如何卸掉社会工作负担的路子。

可以说，今后地方政府的主要职责不是办经济，而是办社会，或者说要把精力从办经济转到办社会上来。各种企业的经济活动日趋自主，政府更多地应该从事社会管理，包括城市基础建设、环境保护，直至社区服务等。社区服务应该成为政府的主要职能之一。它一则减轻了企业负担，为国有企业改革创造了条件，同时强化了社区管理，促进了地区精神文明建设。社区服务在政府转变职能、为国有企业创造条件上具有不可替代的作用。进一步说，政府承担社区服务工作包括几种类型：民政福利型，这主要是强调社会效益，应以无偿、低偿为主；生活服务型，如早点摊、小商店等，从事者可以有经济行为，但让办哪些、不让办哪些政府应管理起来，加以规划和政策引导；精神文明建设，这应由政府来提倡并加以落实。最近我看了一个材料，美国的服务性活动搞得也很好。中学生毕业，其社会服务活动必须达到多少小时，否则不予毕业。如哈佛、耶鲁等大学，不仅看学习成绩如何，还要看社会服务工作的记录如何来考虑招生。像这样的经验我们也可以考虑借鉴。社区服务可以分很多层次，不仅区政府，包括市政府、省政府都应该将其作为一项重要的政府职能。

中国人民大学原副校长罗国杰

创建全国社区服务示范城区，是一项利在当前、功在长远的重要活动。它不仅能够解决群众生活中的许多困难和问题，密切人和人之间的关系，而且，还能够促进“在全社会形成团结互助、平等友爱、共同前进的人际关系”，这种人际关系，是我国社会主义精神文明建设的一个根本的目的。

在创建全国社区服务示范城区的活动中，我们要把“为人民服务”的思想，从始到终地贯彻到一切活动中去，只有这样，我们的创建活动，才能成为广大群众的真正自觉的活动，才能获得强大的生命力。

“为人民服务”作为社会主义道德的核心和要求，主要是指，要一切从人民的利益出发，随时随地关心着群众的要求，急群众所急，想群众所想，济困扶危，排忧解难，尽一个人的力所能及，为人民群众服务。“为人民服务”可以是完全无偿的，可以是多劳少得、即低偿的，也可以是有偿的。在社会主义市场经济条件下，无私奉献、不讲报酬的思想和行为，是为人民服务思想的崇高体现，是我们应当认真加以提倡的。在现在各地的社区服务中，正像我们在南京市玄武区的社区服务中所看到的，由社区志愿者所组成的各种志愿者服务活动，大多都是无偿或者低偿的。他们的思想和行为，已经成为群众的榜样，对社区服务的发展起到了很好的作用。

同时，也应当承认，从为群众服务、为他人着想的思想出发，依靠诚实劳动而获取必要劳动报酬的行为，同样也是为人民服务思想的体现，也是我们在今天应当加以推广和提倡的。实践证明，在现实的情况下，一个人为人民服务的形式，在大多数的时候，都是要获取一定的劳动报酬的，是有偿服务的。获取必要的劳动报酬，满足一定的物质生活条件的需要，是一个人能够从事生活和工作的条件。还应当指出的是，一个人在社区服务活动中道德水平和思想觉悟的高低，并不决定于他的服务是有偿还是无偿，而是决定于他的出发点和他的行为的实际效果。

中国市场经济研究会副会长贾春峰

社区服务是一种特殊的情感式的服务工作。这种服务工作或服务劳动，如家政服务、家教服务、商品配送、病人护理、学生就餐、养老托幼、再就业服务等等，同制造业中工厂生产实物产品的劳动不一样，同商业领域商场的服务也不一样。社区服务比较零碎、琐细，特别是它需要具体的双向的互动关系和感情沟通，而且要不断地加以调整。所以，对于社区服务，不能停留在一般的服务认识上加以研究，而必须着眼于它的特殊性的分析，从更富有感情色彩的角度来研究。

正因为社区服务是一种特殊的感情式的服务工作或服务劳动，对这种服务提供者的素质要求就具有特殊的内涵。在商业文化学中，常讲消费者购买一种商品，同时也在购买一种服务，而购买商品同购买服务是不一样的；商场向消费者提供一种商品，同时也在提供一种服务，而提供商品同提供服务也是不一样的。提供商品时，商品本身的质量，不会因服务提供者主观情绪的变化而有所改变；但提供服务时，却往往受到服务提供者当时主观心理和情绪的影响。因此，这就要求服务提供者要具有良好的心理素质。对社区服务提供者来说，良好的心理素质、稳定的乐观情绪的培养，富有同情心和感染力，就显得更为重要。

社区服务必须坚持“信誉高于一切”，注重形象建设。社区服务是“民心工程”，要取信于民，必须时时讲信誉、重信誉。在婚、生、幼、教、孤、残、抚、贫、难、老、病、丧这个全程服务链条上，每个环节都讲服务质量，都讲信誉，都讲职业道德，才能形成社区服务的良好形象。而形象本身又是一种力量，称之为形象力。形象力又推动着、带动着区内市民整体素质的提高，形成“人人为我，我为人人”、“社区为我，我为社区”良性循环与良性发展的局面。

中华慈善总会交流与研究委员会主席朱传一

20世纪后半叶，美国等经济发达国家出现新的社区整合运动，各类非营利性机构蜂拥而起，在一些发展中国家，社区福利组织也有较大发展。它们的兴起，事实上并没有影响社会的稳定，反而对促进经济社会发展起了积极作用，这是因为人类服务事业的兴起发动了民间力量，动员了众多而巨大的物质与人力资源投入了社会，其结果是：（一）填补了政府用于社会发展方面资金的不足；（二）开拓大量就业机会；（三）增加资源运用的透明度和合理性，有利于避免贪污和浪费；（四）推动社会关注资金与人力薄弱的部门以及遭遇困难的脆弱群体；（五）对发展滞后地区与弱势企业的转变有重要作用；（六）扩大社会公平，缩小经济发展中产生的贫富悬殊，促进社会改革进程。

人群服务部门对于那些处于社会急速转变的国家和地区具有特殊的重要作用，社区整合运动备受他们的重视不是偶然的。许多专家指出，人群服务部门的发展是现代化社会发展的必然趋势。

作为人群服务机构，必须紧密依靠社区广大群众并组成“拥护群”以建立自身的社会基础。因而，判断一个社区的服务以及其水平和是否能成为示范社区，要视其“拥护群”的是否形成以及其规模巩固的程度。“拥护群”包括其委员会的成员、雇员、志愿人员，指赠者、受惠者，以至于在社区内的政府与企业人员的各种群体。

“拥护群”的建设从海外来看，是个长期而艰苦的过程，而且并不只是一个数量问题。首先要把“赞助群”变为“拥护群”；其次，要使“拥护群”能组织起来并有经常的工作以发挥其积极性；再次要培养“拥护群”使之不断在认识上有所提高，并且要尊重“拥护群”的价值观和满足感，不能把自己的意志强加于他们。是否注意对“拥护群”的建设工作，是人群服务部门区别于政府、营利部门的主要标志。

民政部政策研究中心副主任朱勇

随着社会的发展，我国原有的社区服务发展模式也面临着许多困境，如组织领导不力、政策不配套、规划不落实、基础设施薄弱、场地和资金短缺、管理体制不顺等等。究其原因，其中一个很重要的因素就在于社区服务的发展模式已经难以适应社会发展的需要了。也就是说，“立足民政”这一社区服务发展的立足点已经显得过于片面和狭窄，在实践上束缚了社区服务的发展空间，在政策和组织领导上制约了对社区服务发展的统筹规划和整合协调。因此，在一定意义上讲，发展模式的不适应，制约了社区服务的发展，必须进行调整和改革。那么，改革的目标是什么呢？玄武区社区服务的经验表明，改革的方向是：由现行的“立足民政、面向社会”的发展模式，转变为“立足社区、面向社会”的发展模式。

所谓“立足社区、面向社会”的社区服务发展模式，包含以下几方面的涵义。1、在社区服务对象上，应当以社区全体成员为主体。2、在社区服务的内容上，应当根据社区的共同问题和共同需求来确定。3、在社区服务的管理上，应当确立“政府领导、社区主管、社会参与”的管理体制。4、建立和完善社区服务的参与机制。5、立足社区配置社区服务资源。

随着社区服务发展模式的转变，社区服务的性质、作用及其目标也将发生变化。首先，社区服务性质和作用不能再仅仅局限在社会福利服务的范畴内，而应该把社区服务置于社区发展的范畴，使之成为社区发展的功能目标和组织形式。也就是说，通过社区服务的推行，不断改善社区的经济、社会和文化发展水平，培养社区成员参与意识和互助合作精神，增强社区的凝聚力，最终实现社区的全面发展。其次，社区服务的发展目标，将由增进社区成员的福利水平提升为促进人的全面发展。也就是说，社区服务不能仅仅以满足社区成员的福利服务需求和方便生活为目的，而应该在此基础上向提高社区成员的身心健康、文化素质和道德修养的目标迈进。第三，社区服务的立足点要向社区转移，即树立以社区为本的思想，着眼社区的共同需要，共同利益和共同问题，立足社区资源，依托社区合作精神，运用社区工作方法，推动社区服务发展。

民政部副部长杨衍银

社区建设工作是社区服务发展到一定阶段的产物，是城市经济体制改革和政治体制改革发展到现阶段的必然结果，是城市更高层次的物质文明和精神文明建设的必由之路。城市社区建设工作如何抓，许多城市已经进行了积极的探索，民政部也正在研究具体的工作思路。其中最重要的几项工作是：

第一，进一步推进和完善社区服务工作。社区服务既是社区建设工作的中心内容，又是城区工作向社区建设过渡所必不可少的发展阶段。各地要结合本地的经济发展水平和居民的需求，从解决居民群众最迫切需要解决的问题入手，首先要保证社会困难群体即民政对象的基本生活，并逐步向更高层次的社区服务乃至社区建设过渡。

其次，切实改善和加强城市基层政权建设。城市基层政府是社区服务和社区建设工作的主导者，特别是在现阶段，政府在社区建设工作中的宏观规划、组织协调、政策引导作用是必不可少的。各地应根据党的十五大确定的方针，通过简政放权、转变职能、改进作风，充分发挥社区组织和广大居民群众的积极性，切实把城市社区建设工作搞好。

第三，加强居民委员会建设，充分发挥其自我教育、自我管理、自我服务的作用。广大居民的自觉参与是社区建设的根本原则，而居民委员会直接组织群众、凝聚群众、服务群众的作用是其他任何组织所不能代替的。各地在今后的工作中，要强化居委会干部队伍建设，努力实现年轻化、知识化和专业化；要为居委会创造必要的工作条件，保障居委会干部的合法权益；要教育、引导、帮助居委会干部切实改变工作作风，立足服务，改善管理，寓管理于服务之中，把工作重心转移到组织群众、引导群众、为社区群众服务上来。

北京大学社会学系教授郭崇德

应加强社区和社区服务发展的总体规划，切实做到因地、因条件、因人制宜的发展方针。在照顾社区局部利益情况下注意社会的总体利益，在大城市应该以一个区为单位设计社区服务设施，尤其是硬件设施方面应注意在区域内的合理分布，在一些便民利民网点上则可按小区布局，避免重复设置、杂乱无序。

应加速对社会工作专业人员的培训，争取在不长的时间内训练出一批社会骨干、精英来管理和从事社区工作，将会将好事办得更好。

应该充分发挥和利用现有社区服务设施的作用。尤其是较大型的、综合性的服务中心，通过中心的各项活动将社区居民凝聚在一起，表现出社区的活力和充实的社区生活，是社区居民欢迎的事情。但是在个别地区的社服中心成了高收费的歌厅、舞厅，将本社区居民拒之门外，甚至有的社服中心出租他用，成了名不副实的纯经营性场所。有的地区的便民利民项目实则成了向群众乱收费的财源，譬如，在社区内居委会代收了汇款单，挂号信必须按汇款金额多少收取一定的劳务费，一封挂号信少则收二毛钱，此等作法均有损居委会为人民服务的形象。

中国城市发展研究会副理事长朱铁臻

对于如何搞好社区服务，我谈几点粗浅看法：

第一，社区服务必须贯彻以人为中心。社区是一定地域内的人群的汇集，社区服务的对象是人，而不是其他。我很赞赏玄武区提出的“一切为了人”的口号。他们大力开展“民心工程”、“温暖工程”，做到“老有所养、幼有所托、孤有所抚、残有所助、贫有所济、难有所帮”。同时把教育、提高人的素质作为重点这个指导思想是很对的。城市现代化发展是以人为核心的发展，是以满足人的物质、文化和环境的需要为目的。

第二，社区服务要把改善环境放在重要地位。环境美，是现代文明的标志，是实现城市现代化的基本条件。现代的城市居民对整洁、优美、宁静的环境需求越来越高，回归大自然的追求越来越强烈，因此，社区服务的一项重要内容是配合政府有关部门，积极建设美丽的街区环境。现在有的城市街区和人行道本来就很狭窄拥挤，基层组织为了创收，也有的是为了方便群众，到处摆摊设点，挤占道路，挤占绿地，弄得城市环境脏、乱、差，这同发展社区服务的目的是背道而驰的。所以，开展社区服务，一定要同建设和保护自然生态结合起来，要尽力扩大绿色，使社区成为美丽的绿色家园，让老人、儿童以及所有居民有休闲的场所。

第三，社区服务形式要灵活多样。不同居民生活的需求是不相同的，遇到的实际问题也多种多样，社区服务只有多样性才有生命力。玄武区开展不同对象、不同内容、多层次服务，既符合群众要求，又带来良好效果。社区服务是很复杂细致的工作，要有灵活性、创造性，要善于充分发挥社区居民的智慧和潜力。每个社区都有自己的优势和人才，关键在于组织，在于策划。社区服务要依靠一批热心人，要善于把社会的闲置劳动力组织起来，调动各方面的积极性，动员各方面的力量积极参与，要提倡人与人之间的互助友爱，相互服务的精神。当然，也要有合理的物质报酬和鼓励。

第四，城市规划要给开展社区服务留出空间。城市的现代化发展与城市的科学规划有着十分密切的关系，社区服务要一定空间，应当列入城市规划。而我们现在有些城市的规划根本没有给社区生活留出空间，城市的土地大量被高楼、道路所占，密密麻麻的楼群，很少给社区活动留有余地。甚至一些原有的绿地和群众活动的场所，也被一些决策者出卖。一批只顾赚钱的房地产开发商，只追求建房的容积率，根本不改善容量和居民的生活需求。衷心希望在城市追求现代化，迎接新世纪到来的时刻，要特别重视城市的整体发展，使城市经济、社会、生态三者协调发展，实现城市经济效益、社会效益和生态效益的统一，而不是片面地只顾经济效益。

中共中央文明办副主任胡振民

发展社区服务、创建文明社区是一项系统工程，内容丰富，涉及面广。仅就社区服务而言，服务对象不仅包括孤寡老人、残疾人、军烈属和特殊困难家庭，而且包括社区全体居民；服务内容不仅包括从衣食住行到生老病死，而且包括从医疗教育到休闲娱乐；不但包括福利型的无偿服务，还包括便民型的微利服务和经营型的市场服务。就整个文明社区的创建而言，情况更加复杂。比如，如何建立有效的领导体制和管理机制，使各种创建活动有机结合，避免交叉重复、加重群众负担，又避免推诿扯皮、无人负责；如何确立科学的评价体系和考核标准，使创建活动逐步向规范化、制度化方向发展；如何拓宽筹资渠道，增加物质投入，在加强软件建设的同时加强硬件建设；如何充分利用社区资源，优化配置，提高各类设施的综合效益；如何加强队伍建设，调整人员结构，提高整体素质等等方面，都有许多迫切需要解决的理论和实践问题。衷心希望广大理论工作者继续关注这方面的工作，深入实际，调查研究，总结经验，探索规律，为推动城市两个文明建设的协调发展提供有力的理论指导。同时，衷心希望光明日报继续热情支持这方面的工作，及时总结和介绍先进典型和先进经验，加强宣传引导，使全社会都来重视、支持和参与这项利国利民的工作，为推动城市两个文明建设的协调发展提供良好的舆论氛围。

中国社科院原副院长刘吉

社区服务在中国是新生事物，需要各方面的支持，光明日报牵头为新生事物鸣锣开道，做得好。要谈理论与实践，南京市玄武区的实践是相当丰富的。我们理论工作者要通过这个实践来上升到理论。一是社区的概念要明确，社区服务是否要与政权挂钩值得理论工作者研究。二是哪些服务算是社区服务要有个界定。如果把修路铺桥这些都算社区服务，政府的行为也算社区服务，这个服务就无边了。因此，理论工作者要通过实践，给予回答和界定。三是社区服务谁来干。中国最流行的一句话是综合治理、综合服务。综合没有错，但是综合以后，恐怕也无效。三个和尚都没水吃，十个和尚一起来综合治理就更没有水吃。但是社区服务谁来做就牵涉到服务内容或社区范围。我觉得社区服务的概念好像是群众来干事为主体，让它自治，群众的自我服务来做。这里理论工作要有一个明确的态度。这样，整个社会才能有分工、有协作，才能构成一个有机体。经济由企业去干，政府管政权的事，群众干社会的事，这样的有机结合，才能是未来结合点，。